論軍公教18%／過當的保障 傾斜的制度

‧台灣思想坦克 2011/03/15


以OECD國家為例，公務人員的所得替代率普遍在50%~70%間；馬政府將公務人員退休後的所得替代率訂在75%~95%間，相較其他國家仍屬偏高。尤其，值此台灣景氣尚待復甦、一般勞工實質所得持續滑落之際，國民黨政府名實不符的改革案，真令人怒不可遏！


由於早年公務員待遇菲薄，退休金不足以養老，為了安定公教人心，鞏固統治政權，政府於1961年12月1日開辦軍公教人員一次退休（職、伍）金優惠存款制度（以下簡稱18趴），而在1995年7月1日實施公務人員退休撫卹新制後，雖然銓敘部曾就優惠存款與相關部會研商，決議1995年7月1日之後的年資，都不得辦理優惠存款，但施行日期後退休者，卻可同時適用新、舊二種制度，以致造成退休後所得替代率可以有高達130%的極端不合理結果。






2006年民進黨執政時期，通過「十八趴公教優惠存款改革方案」，改變優存採計公式，雖縮減公務員優存額度，使政府財務負擔略為減輕，卻仍引發「肥高官、瘦小吏」的批評，改革未竟全功。反觀近期馬政府藉由修改「公務人員退休法」賦予法源，將所得替代率明訂為75%~95%，自今（2011）年1月起實施的新版改革案，因無其他諸如排富條款等配套措施，變相恢復之前遭縮減的存款額度，引發退休軍公教人員新一波存款回存潮。





如果馬政府著眼點是之前對高官可領取金額限縮太少，那可以再針對這部分予以降低，而不是降了少數人而調升更多人，讓國家財政更不堪負荷。





（一）優存利率下限保障過於僵化





在近四分之一世紀的過程中，實施內容經過一連串的演變，利率數字也並非始終固定在18%。公教人員退休金優惠儲蓄存款最早在1961年底開辦時，公務員薪資待遇並不寬厚，退休金不足以養老，國民黨政府於是制定「退休公務員一次退休金優惠存款辦法」，當時一般存款年利率為10％，將優惠利率訂在21.6％有安定公教人心的效果，也隱含鞏固政權的考量。





1970年底變更計算公式，採取比照一年期存款利率加計50%優惠利率，故當年度優存利率定為14.25%。1979年進一步將14.25%定為下限保障。1983年12月起，下限保障再提高為18%。然而當時一般定存年利率約為12%，與優存差距僅1.5倍，問題出在此後一般定存利率持續滑落，甚至金融海嘯時期徘徊在在1%的低利，十八趴的下限保障卻無法檢討、不動如山，造成軍公教退休人員與一般民眾利息所得的顯著差距，明顯偏離制度設計最初的用意與目的，而支應高額利息補貼所需要的經費，也成政府財政不可承受之重。





（二）新、舊制年資混計衝高所得替代率





1992年立法院修訂「公務人員退休法」實施退輔新制，公務人員在1995年7月1日之後的年資都不得辦理優惠存款。然而只要有1995年以前年資者，在這部分都仍享有18%的優存利率，1995年以後的年資才試用新制。新、舊二種制度的交替，造成許多軍公教人員退休後的所得替代率竟然高於在職期間，甚至超過100%的不合理現象。





持平而論，同樣是軍公教退休人員，1960、1970年代的早期退休者，非但當年所得低、福利不佳，至今也屆高齡，尚存人數有限，自然不是民間要求改革的對象。至於1995年退撫新制實施後新進的軍公教人員，不但未享有18%優存利率，還因為2010年公務人員退休法修正為「八五制」，必須多工作幾年才能申請退休，同樣也非引起社會不滿的對象。





18%優存利率真正荒謬之處，是讓介於新舊制度之間的軍公教人員，在所得替代率已經過份衝高的情況下，還享有另一層優惠保障。





（三）軍公教人員與一般勞工所得差距持續擴大





根據行政院主計處公布的「99年度人力運用調查報告」，台灣受雇就業者平均每月收入為34,331元，而公務員和軍人平均每月收入46,057元，教育人員則是42,465元；以此來看，現今軍公教人員收入較一般受薪階級高出24%~34%。同一份資料也顯示，全國有超過100萬的受雇員工月薪不到2萬元，約有360萬人月薪在3萬元以下。即使目前勞工退休制度已經年金化，但這些受雇勞工退休後平均每月可領金額也只有1萬多元，所得替代率在48%~55%之間；但公務員退撫平均月退金額達4.5萬元，加計優存利息的差距更大，社會不平之議自然因此而生。





（四）優存利率補貼成為各級政府沉重財務負擔





根據台灣銀行統計，政府與台銀對軍公教優惠存款的利息補貼支出，由2001年的583億，一路飆高到2010年的781億。2010年共有413,264戶優惠存款戶，存款總額約4,397億元，平均每戶存了106萬元。以台灣銀行一年期定期存款利率計算，存款年息為1.185％，同樣存入100萬的金額，一般民眾的年息是1萬1850元，18%優存戶卻有18萬元利息，差距高達14.2倍，而這16萬8,150元的差額全是由政府編列預算補貼。





即使中央政府幫忙籌錢，專案補助各縣市應繳納的優惠存款利息差額補貼，近三年各編列了2009年168億元、2010年160億、2011年244億的預算數字。但根據審計部的決算數，2009年底各級地方政府因財政困難積欠台灣銀行的存款差額利息，還是高達405億元。





化解階級對立 建構全民年金





十八趴或許在政治現實上無法取消，但絕非無法漸進式修正，以下提出幾個改革方向建議：





一、2010年8月修訂通過的公務人員退休法第32條，給了優惠存款法源依據，但利率卻無明訂，未來應進一步修法，比照勞退條例中明定退休帳戶保證收益的方式，明訂其合法合理的存款收益。





二、公務人員之退休保障，必須符合世界各國退休金制度所得替代率的合理水準。





三、有關公務員的退休給付，應從「預算補貼化」轉變成「保險年金化」，讓所得替代率應與保險費率連動，積極推動公保年金制度。





四、整合現有各項社會保險的年金制度，在合理的所得替代率範圍內，重新建構年金制度：包括修訂為基本生活保障的基礎年金與工作年資可轉換的職業年金制度。







【完整內容請見《台灣思想坦克雙月刊》2011.2月號】